De l’échec des formes locales de gouvernance : la complexité de la l’accès à l’eau potable au Sénégal

Pour l’Etat sénégalais, les prescripteurs comme la Coopération Française[1], l’Agence Française de Développement, les donneurs d’ordre comme la Banque mondiale, la déstructuration/restructuration du service de l’eau qui se fonde sur le modèle communautaire est plus simple à administrer en milieu rural où les solidarités et les pouvoirs traditionnels sont encore forts. Ils ont pensé, le plus souvent à tort, que le transfert de la gestion, voire de la propriété des infrastructures hydrauliques aux « communautés locales » pouvait être une solution de bonne gestion en se basant sur la logique de solidarité et de coopération dans ces communautés villageoises.

Dans cet ouvrage, j’ai essayé de montrer, à travers une étude comparative, que ces communautés villageoises, loin d’être des ordres constants, s’inscrivent dans une dynamique perpétuelle. Ce qui fait que les pratiques de gestion quotidienne du service de l’eau sont constamment appelées à être renégociées. Ma démarche a été d’intégrer la gestion locale des équipements fournissant l’eau potable dans l’univers social et politique villageois, et plus largement sénégalais avec ses pratiques clientélistes, ses manœuvres électorales et ses stratégies de pouvoir. L’objectif principal visé est  celui de montrer en effet qu’il ne suffit pas, contrairement à ceux qui visent les Objectifs du Millénaire ou les discours simplistes de certains ONG, d’implanter des installations pour que l’accès à l’eau potable soit considéré comme acquis, que les populations qui doivent y avoir accès se comportent comme prévu. La disponibilité physique des infrastructures hydrauliques n’implique pas que l’accès à l’eau potable soit considéré comme acquis. Toutes sortes de pressions sociales et culturelles viennent entraver l’accessibilité de l’eau, tandis que les réseaux sociaux se complexifient et croisent différentes stratégies propres aux acteurs locaux. Ces jeux que perçoivent mal les gestionnaires de l’eau mettent à mal les efforts des acteurs du développement et constituent un apport essentiel à la réflexion dans ces domaines.

L’échec de l’articulation des échelles de gouvernance de l’eau

Au Nord du Sénégal, les populations des villages de Mbane et Gaé s’approvisionnaient, pour tous leurs besoins, aux eaux du fleuve et du lac de Guiers. À partir des années 1980, le gouvernement sénégalais change de politique en matière d’hydraulique avec la mise en œuvre de vastes programmes tendant à la maîtrise de l’eau à des fins agricoles et industrielles. Les barrages anti-sel de Diama et hydro-électrique de Manantali vont être construits sur le fleuve Sénégal. Cette politique de barrages favorise une plus grande disponibilité de la ressource et permet la réalisation d’importants programmes d’aménagement ou de réaménagement de périmètres irrigués pour la riziculture. Les activités économiques autour du lac vont se densifier et polariser des usages multiples comme l’agro-industrie, l’approvisionnement en eau potable rural et urbain, l’agriculture vivrière, l’élevage, la pêche, le développement rural et de plus en plus l’éco-tourisme. La conséquence, née de cette compétition entre usages, est l’augmentation des risques et une dégradation de la qualité de l’eau dues aux multiples formes de pollution.

En effet, en modifiant le cycle naturel du fleuve, l’adoucissement du plan d’eau crée les facteurs anthropiques permettant l’existence et la pérennisation de certaines endémies liées au milieu hydrique. C’est le cas notamment des bilharzioses dans leurs formes intestinales ou urinaires. Ces modifications ont favorisé la multiplication des mollusques, hôtes intermédiaires de la bilharziose intestinale. Entre 1993 et 1995, une recrudescence des maladies hydriques comme les bilharzioses et parasitoses intestinales a été notée dans cette zone. Rien qu’en 1999, on pouvait noter un taux de prévalence de ces maladies liées à l’eau qui atteignait 85%, posant, du coup, un véritable problème de santé publique

Face aux épidémies de maladies liées à la consommation des eaux devenues insalubres du Lac et du Fleuve, les populations locales n’ont cessé d’alerter les hommes politiques, bailleurs, chefs religieux, groupes de pression pour réclamer leur droit d’accès à l’eau. Dans le cadre de sa loi de finance rectificative de 1999, l’Etat sénégalais a financé la réalisation de deux infrastructures hydrauliques pour permettre à ces populations d’avoir un accès à une eau salubre. Les contraintes hydro-géologiques font que les eaux souterraines ne pouvaient pas être utilisées pour approvisionner les populations. L’Etat a alors été obligé d’innover en installant des Unité De Potabilisation (UDP) de l’eau de surface et un système de gestion communautaire déléguée. Le paiement de l’eau était censé assurer la pérennité du service en recouvrant les coûts de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement partiel des installations avec comme effet, à long terme, d’internaliser les externalités négatives de l’eau, de ces sources (Fleuve et Lac de Guiers) devenues polluées, sur la santé et l’éducation. Mais suffit-il d’implanter des Adductions d’Eau Potable pour que les populations qui doivent y avoir accès se comportent comme prévu ? La disponibilité physique des infrastructures hydrauliques suffit-elle pour considérer l’accès à l’eau comme acquis ? En partant de ces questions de recherche, j’ai essayé de montrer, au delà des conceptions purement techno-économiques, la complexité inhérente à toute fourniture d’eau à ceux qui en manquent.

Aujourd’hui, il existe un certain consensus pour dire que si rien ne change, presque tous les pays du monde connaîtront, en moins d’une génération, des problèmes graves de gestion de l’eau. Dans la recherche de solutions efficaces, la déclaration du Millénaire[1] fut adoptée en 2000. Le secteur de l’eau fut abordé dans les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) avec comme cible de réduire de moitié, en 2015, le pourcentage de la population qui n’a pas accès de façon durable à une eau potable salubre. L’indicateur retenu pour vérifier cette cible est la proportion des personnes vivant sans accès à l’eau potable[2]. Face à ces enjeux et défis posés par l’accès à l’eau pour tous au niveau mondial, le développement de savoir-faire et de technologies à même d’apporter des réponses satisfaisantes à une croissance de la demande d’eau sont privilégiés. C’est au nom d’une idée de réduction de la pauvreté, fondée sur une logique essentiellement techno-économique, que l’offre technique était présentée par les prescripteurs (bailleurs, financeurs, institutions d’aides, etc.) comme seul moyen pour favoriser l’accès à l’eau au plus grand nombre, par conséquent, atteindre les OMD.

Contrairement à cette conception largement véhiculée et qui prône la multiplication des infrastructures hydrauliques pour favoriser l’accès à l’eau au plus grand nombre, j’ai avancé comme hypothèse générale que les seuls « savoir-faire » ne suffisent pas à appréhender toute la réalité au risque d’oublier toute une série de déterminations, de dimensions qui échappent à cette perception du progrès. En effet, ma thèse montre qu’il ne suffit pas d’implanter des installations d’eau potable pour que les populations qui devraient y avoir accès se comportent comme prévu. Toutes sortes de pressions politiques, religieuses, sociales et culturelles viennent entraver l’accessibilité à l’eau potable, tandis que les réseaux sociaux se complexifient et croisent différentes stratégies propres aux acteurs sociaux. Ces jeux, que perçoivent très peu les gestionnaires de l’eau, mettent à mal les efforts des acteurs du développement.

L’intérêt de ce travail est de montrer, à ceux qui visent les Objectifs du Millénaire pour le Développement, les agences d’aides, que les solutions simplistes ne sont pas de mise et que toute action proposée doit être nécessairement précédée d’une double prise en compte : celle des situations réelles des bénéficiaires et la relation entre ces situations et les actions qui leur sont proposées.  Si le bien fondé de l’action (lutter contre les maladies hydriques en dotant aux population l’accès à une eau de qualité) ne se discute pas, par contre, il n’existe pas une correspondance, une conformité entre l’action proposée et les orientations institutionnelles générales qui guident le secteur. Ce qui nous conduit à proposer un renouvellement d’approche où tous les acteurs (bailleurs, « professionnels de l’humanitaire », ONG, acteurs institutionnels, services déconcentrés, acteurs villageois, etc..) seront inclus dans l’analyse en plus d’une adéquation entre les objectifs explicites à l’origine de l’action et les problèmes que cette action est censée résoudre. Pendant longtemps, beaucoup de rapports d’évaluations d’organismes d’aides au développement ont imputé la responsabilité des échecs des projets en eau aux populations bénéficiaires. Du coup, ces travaux se cantonnaient sur l’efficacité et la viabilité du mode gestion en commun ou collectif, sur l’aptitude des villageois à gérer, dans la durée, les infrastructures hydrauliques mises à leur disposition. Par ce travail, je suis arrivé à montrer que ces sociétés villageoises, réceptrices des infrastructures, loin d’être des ordres constants, sont plutôt des agencements sociaux. Ce qui implique d’inscrire leurs pratiques dans la dynamique et en constante interaction avec l’ensemble des catégories d’acteurs impliquées dans le processus mais aussi avec le contexte englobant. En ce sens, l’action proposée, pour être efficace et efficiente, doit être perçue par tous les acteurs engagés comme foncièrement déstabilisatrice et conflictuelle dans la mesure où elle remet en cause des rôles, des statuts, des intérêts, etc.

---

[1] Organisation des Nations Unies : « Plan de campagne pour la mise en œuvre de la Déclaration du Millénaire ». Rapport du Secrétaire Général, 56éme session, Assemblée Générale des Nations Unies A/56/326, sept. 2001, 65p.

La déclaration Internationale du Millénaire est issue d’une série de conférences tenues dans les années 90. De ces conférences, un certain nombre d’objectifs ont été retenus pour le nouveau millénaire. Ces objectifs sont plus connus sous le nom d’Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).

[2] PNUD : « Rapport mondial sur le développement humain 2003. Les objectifs du Millénaire pour le développement : Un pacte entre les pays pour vaincre la pauvreté humaine ». PNUD, Economica, 2003, 367p.

ENJEUX DE PARTENARIAT DANS LA GOUVERNANCE DES SERVICES URBAINS LOCAUX DE L’EAU : Entre arrangements pratiques, ségrégations socio-spatiales et stratégies de contournements institutionnels

Aujourd’hui, la problématique-Eau a accédé au rang de question mondiale. Elle est devenue un sujet de préoccupation majeure qui, du point de vue de ses impacts, transcende le local et le cadre des espaces nationaux pour s’ériger en un problème planétaire. Son accès demeure un enjeu économique et géopolitique surtout dans les grandes villes des pays en développement où, selon les projections, au cours des trois prochaines décennies, leur population s’accroitra de 60 millions d’individus par an.

Entre 1950 et 1970, alors que démarre l’urbanisation dans la plupart des pays en développement, les municipalités ont joué un rôle direct dans la distribution d’eau. Mais confrontées à des déficits chroniques, les Institutions financières internationales les ont incitées à rétrocéder le service d’eau à des entreprises privées. Et plus tard on va assister à une présence de plus en plus croissante des ONG comme des « organismes d’intermédiation ».

L’eau est un objet complexe parce que transversal. Elle est à la fois un bien social, économique et environnemental. Ces 3 dimensions correspondent à la définition du développement durable qui doit être au cœur de toute stratégie gestionnaire. Mais force est de reconnaître aussi que L’équilibre de ces 3 dimensions est difficile.

Le local devrait être au cœur du système de gouvernance. Aucune politique de l’eau ne peut être efficace sans une répartition claire des responsabilités entre autorités publiques, opérateurs de services, usagers, bailleurs de fonds.

Au Sénégal, l’ « échec social » de l’Etat a poussé les IFIs à instaurer un schéma de gouvernance multi-acteurs (voir graphique ci-dessus). Le modèle de partenariat (public/privés/ONG/associations d’usagers) mis en place au Sénégal pour gérer le service de l’eau, ne correspond pas à proprement parler à une décentralisation, puisque ce ne sont pas des entités administratives ni des institutions politiques locales qui reçoivent la délégation de gestion. Le modèle de gestion déléguée mise en place repose sur un principe de participation et de responsabilisation des populations, à la fois, dans la gestion du réseau et dans son financement. Le paiement de l’eau est censé assurer la pérennité du service en recouvrant les coûts de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement des installations. On peut donc penser qu’il pourrait y avoir une certaine concurrence entre associations d’usagers et collectivités locales pour le contrôle des fonds dégagés ; entre privés et publics pour une régulation démocratique ou marchande ; une concurrence accrue entre ONG auxquelles les IFIs font de plus en plus appel comme agence d’exécution des projets et les institutions publiques nationales qui sont davantage contournés.

Ce rôle et cette présence croissants des ONG dans la nouvelle gouvernance des services urbains de l’eau sont rendus possibles par un certain nombre de facteurs : la non transparence, la corruption et le clientélisme qui prennent des proportions sans cesse croissantes. La prégnance de ces facteurs rend la plupart des pouvoirs publics des pays en développement incapables d’assurer l’accès aux services essentiels des populations. Face à cet « échec social » des Etats, les IFIs vont inventer des stratégies qui consistent à recourir aux services des ONG pour la mise en œuvre, la réalisation d’infrastructures, de programmes dans ces pays en développement. Une question de recherche se dégage : cette reconfiguration institutionnelle des services urbains de l’eau qui se complexifie sans cesse relève t-elle de changements profonds ou s’agit-elle tout simplement de ce que Michel de Certeau appelle des « arts de faire » de la part des IFIs?

---

Michel de Certeau : « l’invention du quotidien. 1/Arts de faire ». Ed. Gallimard, Paris, 1990

---

Banque Mondiale : « Développement durable dans un monde dynamique. Améliorer les institutions, la croissance et la qualité de vie ». Rapport sur le développement dans le monde. Ed. ESKA, 2003, 291p

L’échec de l’articulation des échelles de la gouvernance de l’eau au Sénégal

The exogenous institutional transformations in water services management will facilitate governance complexity. In fact water services governance involving mainly local public authorities and communities will turn into governance with multiple actors. Yet, with no sustainable regulation, water governance fails. The disruptive articulation of the different governance scales being well understood, it reveals the fusion of politic and administration authorities, the emergence of independent networks, the occurrence of new rules and local arrangements that weaken the prescriptive foundations of the new governance.

 

L’eau peut-elle être un enjeu électoraliste ?

L’évocation du contexte politique sénégalais, surtout préélectoral, peut sembler incongru, quand on veut saisir l’opération de traduction pour un bien public comme l’eau. Mais l’analyse de la formation de l’Etat au Sénégal peut être un facteur explicatif important dans la compréhension de cette opération.

L’Etat au Sénégal s’est formé sur le modèle institutionnel de l’Etat métropolitain. Son mouvement a emprunté le concept et la structuration  de l’Etat à l’idéologie européenne du XIXe siècle[1]. Mais, à la différence de l’Etat métropolitain, L’Etat sénégalais s’est bâti sur le  schéma traditionnel d’organisation du pouvoir et les relations que cela induit entre gouvernants et gouvernés. Dans le schéma traditionnel, il n’y avait pas de séparation entre le spirituel et le temporel. Ce qui faisait que la personne de l’empereur ou du roi était sacrée. Les gouvernés s’adressaient, par conséquent, à ce pouvoir comme un pouvoir temporel et spirituel à la fois et son détenteur était investi d’un profond respect puisqu’il n’était point contestable. C’est ce qui fera dire Gerti Hesseling que : « les africains voyaient dans l’exercice du pouvoir au niveau national une sorte d’héritage de l’autorité religieuse et tribale précoloniale[2] ». Cette organisation traditionnelle du pouvoir, transparaît encore aujourd’hui, dans l’Etat moderne sénégalais. Ce qui fait que le dépositaire du pouvoir est toujours perçu comme un privilégié. Et c’est là où les aspects clientéliste et de patronage se développent. Les hommes politiques recueillent des voix et des renseignements, et ils se savent assurés d’un certain calme dans leur circonscription ; les clients désirent des crédits, des infrastructures, des emplois et demandent que l’on intercède en leur faveur. Par la forte personnalisation du pouvoir, les clients se regroupent autour de leur patron dont ils attendent aide et assistance en échange de leur suffrage. Cette relation d’échange entre patron et clients passe par des intermédiaires (responsables politiques locaux, hommes religieux, etc) qu’on nomme des « courtiers politiques[3] ».

La bipolarisation de la vie politique sénégalaise entre les partis Socialiste (PS) et Démocratique Sénégalais (PDS) se répercute au niveau de l’espace villageois par la coexistence de comités de soutiens. La compréhension des vrais enjeux qui sous-tendent la gestion de l’eau dans les deux villages ne peut se faire que replacée dans le contexte politique national sénégalais en 2000. Cette prise en compte dans l’analyse du contexte historique qui a favorisé leur conception, mise en œuvre est réalisation et déterminante pour comprendre tous les enjeux qui lui sont liés.

Comme à chaque période préélectorale, les populations sont courtisées. Dans une zone où le pouvoir en place semblait être en ballottage défavorable[4], il importait de mener des actions concrètes afin d’espérer inverser définitivement la tendance. La priorité des populations bien cernée, pour arriver à un tel objectif politique, la réponse la plus indiquée était de traduire, dans un délai court, les promesses en actes. Dans un milieu villageois où une importance est accordée aux actes posés, connus et vus de toute la communauté, des infrastructures hydrauliques semblaient être les mieux indiquées eu égard à leur dimension symbolique mais aussi au caractère vital de l’eau. Avec un point d’eau, les politiques sont conscients que les populations ne diront pas que l’Etat n’a rien fait pour elles puisque c’est visible. De telles réalisations donnent plus de crédits politiques aux personnalités à la base de l’implantation des points d’eau dans le village d’autant plus que généralement en milieu rural, l’arrivée d’une AEP dans un village est corrélée au nom du politique à la base.

Chaque tendance politique, par la réalisation d’infrastructures au niveau communautaire, visait à asseoir beaucoup plus sa légitimité et ainsi orienter le vote des populations vers son appartenance politique. Par leurs capacités de mobilisation des masses villageoises, ces responsables politiques détiennent du pouvoir sur leur famille politique. Mais ils sont conscients qu’ils ne pourraient s’assurer du vote massif de ces populations que s’ils parviennent à réaliser en partie ou en totalité les besoins existentiels de ces masses. Parmi ces besoins, le plus primordial est la fourniture en eau potable de ces populations. Ainsi, une relation de réciprocité, un système d’obligation réciproque, de don intéressé, mutuellement bénéfique, s’instaure entre les responsables politiques (le patron) et les populations (clients) comme le souligne Jean-François Medard : « d’un côté, le patron offrira…des secours économiques ou une aide, de l’autre le client rendra, une aide politique au moment des élections[5]. Seulement, cette relation de réciprocité est plus complexe qu’il n’y paraît en se sens qu’elle est basée sur une relation trinitaire à causalité circulaire : obligation de donner, celle de recevoir et enfin, celle de re-donner. Les populations, conscientes du réservoir de voix que peut constituer leur vote en faveur de telle ou telle tendance politique, le proposent non sans contrepartie. Celle-ci est en général la satisfaction de leurs besoins matériels. Cet accord tacite, une fois noué entre populations et responsables politiques, se transforme en promesse électorale.

---

[1] Mamadou Diouf : « Le clientélisme, la « technocratie » et après ? » In Mamadiouf, Momar-Coumba Diop : « trajectoires d’un Etat »

[2] Gerti Hesseling : « Histoire politique du Sénégal ». Editions Karthala, Paris, 1985, p.369

[3] Christian Coulon : « les marabouts de l’arachides »

[4] C’est dans ce cadre qu’il faut inscrire la mise sur pied de plusieurs groupe de soutiens comme celui de Groupe Dagana 2000 : pour la réélection de Abdou Diouf.

[5] Jean-François Médard : « le rapport de clientèle : du phénomène social à l’analyse politique ». In Revue Française de science politique, Année 1979, Volume 26, N°1, p.107, pp.103-131

RISQUES LIES A LA COMPLEXITE DE LA GESTION DE L’EAU

Le secteur de l’hydraulique rurale, malgré le processus de décentralisation au Sénégal, ne fait pas encore parti des compétences transférées. De ce fait, les différentes structures étatiques (DHY et DEM), même s’il existe des services déconcentrés (BPF, DRH, etc.) continuent d’assurer tout le processus de mise en œuvre et réalisation des infrastructures hydrauliques dans les villages.

L’imbrication de leurs objectifs devait les inciter à une plus grande coordination de leurs actions. Mais la rigidité bureaucratique peut aussi, dés fois, les pousser à s’ignorer mutuellement et, par une causalité, compromettre l’objectif recherché. Les responsables politiques locaux exercent une pression sur l’autorité politique à travers les organes du pouvoir (commissions parlementaires, ministres, cabinets ministériels, hauts fonctionnaires de l’administration, etc.). Pour la plupart, ces pressions se manifestent par l’abus de leurs relations à la plus haute sphère de décision de l’Etat, de leur entrée facile au niveau du ministre de l’hydraulique qui est soit leur «camarade » de parti, soit leur collègue, etc. pour imposer la prise en compte de ces villages dans le système de programmation du ministère de l’hydraulique. L’ensemble de ces accords tacites entre responsables politiques et populations, transformés en promesses électorales, va constituer un système de programmation à côté de celle officielle.

En pratique, si par exemple l’Etat, par l’intermédiaire du ministère de l’hydraulique, avait programmé la réalisation d’ouvrages hydrauliques dans ces villages, dans une perspective temporelle assez longue, l’action des responsables politiques pourrait consister à faire en sorte que ces réalisations soient inscrites dans l’urgence. Ces responsables politiques exercent une pression sur l’autorité politique qui, à son tour, exerce une pression sur ses propres agents pour la réalisation, dans un délai court, des innovations techniques et le plus souvent avant les échéances électorales. De telles pressions exercées sur les agents et techniciens de la DHY et de la DEM font que ces derniers sont obligés d’éluder plusieurs phases, plusieurs missions de terrain, indispensables avant l’implantation des réalisations dans les villages.

Confrontés à des exigences assez contradictoires, ces agents et techniciens ne sont pas non plus dépourvus de toute stratégie non sans risques. Pour satisfaire l’exigence de l’autorité politique dont ils dépendent d’une part, et ne disposant pas assez de temps matériel pour mener à bien toutes les phases du projet d’autre part, leur stratégie consiste à réaliser ces infrastructures dans l’approximation, tout en se disant qu’une fois les échéances électorales terminées, ils reviendront sur les infrastructures pour les mettre aux normes. Face aux pressions multiples, conjuguées à une forme d’allégeance des agents et techniciens de l’hydraulique au Parti-Etat, les deux programmes d’action dans les villages ont été réalisés dans la précipitation. Ce qui peut avoir comme conséquence le non-respect de toutes les missions de terrain. Au plan de la gestion participative, le système de gestion rationnelle introduite, avec ses contraintes, à défaut de pouvoir se greffer à la situation locale villageoise, va se superposer à celle-ci, créant une superposition de deux systèmes de valeurs. En se défaisant partiellement de la gestion, l’Etat a laissé des espaces dans le mode d’organisation et de fonctionnement du service de l’eau. De nouveaux acteurs locaux villageois ou politiques vont profiter de ces espaces laissés en déshérence par l’Etat pour s’imposer comme des acteurs incontournables dans la gestion quotidienne du service de l’eau.

En servant de courroie de transmission entre les pouvoirs publics et les populations lors de la phase de mise en œuvre des programmes d’action, certains responsables politiques locaux et acteurs villageois ont su accroître leur pouvoir et légitimer leur position en cultivant une politique du secret. Celle-ci a pour but de contribuer à la maximisation de leur pouvoir afin de préserver des zones d’incertitudes et de se rendre indispensables comme le souligne Michel Crozier : « Aussi longtemps qu’un peu d’incertitude subsiste dans l’exercice de sa tâche, le plus humble des subordonnées gardera la possibilité d’user d’un certain pouvoir discrétionnaire ». La logique de médiation développée par les responsables politiques locaux s’appuie sur leur pouvoir d’intervention qui entraîne alors une plus forte reconnaissance locale. Ce qui conforte leur légitimité. Le pouvoir d’intervention serait alors un puissant levier de légitimation qui s’appuie généralement sur leur réseau relationnel au niveau du système politico administratif national. Face à un pouvoir centralisé en déshérence, un Etat déliquescent caractérisé par un système administratif poreux, incapable de se donner les moyens de sa politique, un fossé se crée entre l’Etat et ses citoyens. Les responsables politiques locaux tirent alors habilement profit de cette situation en servant d’interface entre le central et le local. Leur stratégie va alors s’appuyer sur un jeu subtil, à la fois sur un appareil administratif formel et sur des exceptions informelles, fréquentes et quasi-légitimes. Mais leur pratique d’intervention ne sera pas sans implication : une dette politique et une base de confiance réciproque .

La logique d’assistance se concrétise par les aides publiques ou politiques. L’implantation des AEP dans ces deux villages ne relève pas, en réalité même si elle s’en réclame, du système de programmation officiel de l’Etat. Ces villages ont pu bénéficier de ces réalisations notamment grâce à un concours de circonstances : la volonté du Parti au pouvoir de reconquérir cette région du nord du Sénégal. Cette volonté politique et insidieuse a trouvé sa justification sociale aux démarches longtemps entreprises, sans succès, par les acteurs locaux pour bénéficier d’un accès à l’eau potable. Si l’objectif apparent pour l’autorité politique c’était de répondre aux doléances anciennes des populations, il n’en demeure pas moins que la raison principale à l’origine de ces réalisations est politique. De ce fait, la demande sociale ne serait qu’un apparat, un voile pudique de falsification des raisons profondes à l’origine de l’arrivée des réalisations dans ces deux villages. Les acteurs sociaux locaux sont conscients de cet état de fait. C’est pourquoi ils s’inscrivent résolument dans une logique d’assistance qui se révèle dans les moments de rupture du service de l’eau dans ces villages. A chaque panne des infrastructures hydraulique, les comités de gestion activent le levier politique pour trouver les moyens financiers nécessaires pour réparer les pannes.

les controverses autour du prix de l’eau en France : dysfonctionnement social ou moment de construction d’un enjeu public ?

Des politiques d’inspiration keynésienne, qui accordent une place déterminante à l’intervention de l’Etat dans l’économie, ont dominé après la secondé guerre mondiale. Mais à partir de la fin des années 70, un changement de paradigme s’opère caractérisé par une vague libérale. Le marché s’impose comme « le nouveau référentiel global ». En pratique, on assiste au développement de grandes entreprises et d’institutions financières qui remettent en cause le monopole de l’Etat dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ainsi, d’un Etat interventionniste, on passe à un Etat régulateur. Ce qui implique, bien sûr, une redéfinition des frontières entre public et privé.

Les politiques publiques ne vont pas échapper à ce changement. Elles doivent dorénavant composer avec le marché. Ce qui suppose l’adoption de partenariats ou de méthodes de gestion des entreprises. En somme, définir une nouvelle forme de gouvernance fondée sur la prise en compte de ce nouveau référentiel global. Les biens communs, comme l’eau, n’échappent plus à cette dynamique de mondialisation. La Délégation des Services publics (DSP) devient le maitre mot.

L’évolution de la distribution d’eau potable prend place dans un contexte d’interrogation sur l’évolution des services publics, et notamment dans le débat sur les Services d’intérêt économique général (SIEG). En France, 75% des services d’eau et 55% des services d’assainissement sont gérés en délégation par des entreprises privées ou des établissements publics spécialisés à vocation industrielle et commerciale. Le prix moyen de la facture d’eau de 120 m³ a augmenté de prés de 50% entre 1990 et 1997. Entre 1995 et 2000, la hausse s’est poursuivie. Dans 90% des communes, ce prix moyen varie de 0,79 à 3,16 euros/m3.

Face à ces disparités de prix entre communes, dés fois entre localités d’une même commune ou département, les usagers se mobilisent de plus en plus autour d’associations pour dénoncer des abus sur le prix de l’eau dans les grandes villes françaises, où l’eau est facturée une fois et demie de plus que ce qu’elle coûte et jusqu’à plus de deux fois en Ile-de-France. Le Syndicat des eaux d’Ile-de-France (SEDIF), le plus grand de France, facture ainsi son eau 2,5 fois plus chère que ce qu’elle coûte, avec une marge nette de 59%, selon une étude de l’UFC. Le surcoût pour les 4 millions de consommateurs desservis par ce syndicat, qui regroupe 144 communes de banlieue parisienne, dépasserait les 200 millions d’euros par an. Pour les grandes villes, Lyon facture l’eau 1,7 fois plus cher que son prix de revient estimé (distribution et assainissement), Strasbourg et Nantes 1,5 fois et Paris 1,4 fois, selon l’association,

Ainsi, dans ces villes, le taux de marge nette, qui permet de chiffrer la rentabilité d’une activité, est “beaucoup plus élevé” dans le secteur de l’eau que dans la plupart des autres secteurs d’activité en France, note l’association. Les marges dans le secteur de l’eau sont d’autant plus étonnantes qu’il s’agit de “rentes de situation”, avec des concessions sur 15 ou 20 ans et une consommation peu susceptible de baisser. Le Conseil de la concurrence avait appelé en novembre 2007 à plus de concurrence sur le marché de l’eau en Ile-de-France, et infligé des amendes à la Lyonnaise des eaux et au SEDIF.

L’UFC propose de réintroduire de la concurrence en faisant des régies une “véritable alternative” et de confier une mission d’information au Parlement sur les moyens de mettre fin à la concentration en étudiant la possibilité de “démanteler” Veolia et Lyonnaise des eaux. L’UFC Que Choisir réclame un avis obligatoire du Conseil de la Concurrence pour les renouvellements de contrat des villes de plus de 100.000 habitants et la création d’un Haut conseil de l’eau pour établir des normes et des comparatifs de prix. Le syndicat professionnel des entreprises de services d’eau et d’assainissement (SPDE), qui représente les entreprises privées, a estimé que les résultats de l’étude sur le coût de l’eau “ne sont pas fiables”. Avant l’étude de l’UFC Que Choisir, deux rapports de la chambre régionale des comptes avaient déjà critiqué le prix excessive de l’eau et l’opacité de la gestion du Sedif. Et, en 2005, André Santini avait été condamné par le Conseil de la concurrence à 100 000 euros d’amende pour être « intervenu afin de peser sur la finalisation d’un contrat de fourniture d’eau ».

Diverses formes de controverses apparaissent ainsi sur la scène publique donnant lieu à des débats parfois (et pas toujours tranchés à ce jour), souvent structurés autour des modalités de fixation des prix de l’eau et plus généralement sur la nature particulière de cette activité qui vise la satisfaction d’un besoin vital, sur la réalisation de profits et le bien-fondé de l’implication d’opérateurs privés dans cette activité.

Les dynamiques multi-acteurs autour de la gouvernance de l’eau

L’action publique tend aujourd’hui à se complexifier, notamment à travers un élargissement du spectre des acteurs impliqués. La gouvernance est devenue multi acteurs. Elle est tout d’abord marquée par une diversité des acteurs publics.

Depuis les politiques de décentralisation, les structures déconcentrées de l’Etat doivent composer avec les collectivités locales élues. Parallèlement, de nombreux acteurs non-étatiques ont émergé, dans le contexte de démocratisation. L’élection des collectivités au suffrage universel a favorisé la création d’un champ politique local autour d’une compétition pluraliste. Les partis politiques tendent à s’implanter au niveau local et à participer à l’action publique. Les acteurs à la base s’organisent autour d’associations ou de comités de gestion censés défendre les intérêts des usagers. Des acteurs plus « traditionnels » de l’espace public demeurent présents (notables et responsables politiques locaux). Ces acteurs non-étatiques, multiples, tendent à être plus impliqués dans la définition, la mise en œuvre et le contrôle des politiques.

Dés lors, la gestion participative, dans ce contexte de décentralisation, devient un construit qui va mettre en jeu une diversité de structures et d’acteurs dont les comportements et les stratégies sont multiples. Différentes échelles (étatique, intercommunale, locale, etc) sont tenues d’interagir, créant une situation complexe qui transforme la gestion participative de l’eau, à défaut de régulation et d’arrangements, en une constellation assez composite d’intérêts divergents, de logiques stratégiques. D’où les questionnements suivants qui vont structurer notre démarche : les acteurs de l’eau, compte tenu de leurs intérêts pas nécessairement compatibles, peuvent-ils se mobiliser autour d’un enjeu commun, construire une action collective négociée ou concertée ? L’eau peut-elle se marier avec une action collective ?

Ce nouveau mode de gestion, appelé gestion participative de l’eau, implique tous les acteurs concernés. Il s’appuie sur des dynamiques de concertations censées faciliter le processus démocratique de décision. La multiplication des acteurs impliqués dans les procédures de gestion remet en question une représentation binaire du privé et du public et pose avec acuité le problème de la coordination, de la régulation socio-politique des actions engagées par les différents partenaires. Beaucoup d’évaluations rétrospectives sur cette gestion participative remettent en cause la capacité des associations d’usagers à qui on exige de plus en plus d’être à la fois consommateurs, usagers, citoyens, etc… De cette remise en cause émergent des interrogations sur l’efficacité, la viabilité du mode gestion participative et de la gouvernance locale de l’eau.

A travers des études de cas sur l’implantation des adductions d’eau potable en milieu rural au Sénégal, nous avons cherché à comprendre l’échec de cette opération de changement à partir de son cheminement pour saisir ce dont elle est réellement porteuse. Pour analyser cette variation (entre les objectifs visés et les résultats atteints), nous avons procédé à une comparaison de la gestion réelle du service de l’eau dans les cas choisis ainsi que les controverses qui ont précédé l’implantation des adductions d’eau potable.

LA VIOLENCE PÊUT- ELLE ETRE UN MOYEN DE PRESERVER LA PAIX ?

Dans l’imaginaire collectif le concept de paix est souvent associé à la non-violence, celui de violence à la guerre. Pourquoi l’articulation de deux notions pour le moins antinomiques ? L’articulation entre la paix et son opposée la violence est une des clés de nombreuses doctrines religieuses ou politiques, clé fondamentale bien que généralement non explicite. Ces doctrines nous permettent de savoir quel est l’état naturel ou originel de l’homme (paisible ou violent), et comment il passe de l’un à l’autre. Par exemple pour le passage de la guerre à la paix, le mythe de Léthé est souvent avancé. Dans la mythologie grecque, Léthé, fille d’Eris (la Discorde), est la personnification de l’Oubli. Après un grand nombre de siècles passés dans l’Hadés, les âmes des justes et celles des méchants qui avaient expié leurs fautes aspiraient à une vie nouvelle, et obtenaient la faveur de revenir sur terre habiter un corps et s’associer à sa destinée. Mais avant de sortir des demeures infernales, elles devaient perdre le souvenir de leur vie antérieure, et à cet effet boire les eaux du Léthé, qui provoquaient l’amnésie. Mais cette amnésie peut-elle être totale ? Nous pensons que non dans la mesure ces violences refoulées reviennent mais sous des formes plus barbares. C’est le cas de plusieurs conflits en Afrique (conflits entre hutu et tutsi au Rwanda, en Somalie, en RDC,). A chaque fois que la communauté internationale à travers l’ONU croit trouver un consensus entre les parties en guerre et arriver à une certaine accalmie, quelques années après les violences ressurgissent sous d’autres formes.  

 Pierre Hassener s’inscrit dans une même perspective avec son livre sur « la terreur et l’empire : la violence et la paix » (seuil, 2003). En partant du basculement du monde bipolaire dans l’ère de l’après-guerre froide, l’auteur prolonge la réflexion dans son second tome en donnant la mesure des mutations actuelles suivant un double éclairage.

 Si, comme le note Miguel Benassayag et Angélique Dal Rey dans leur essai « éloge du conflit », le conflit est consubstantiel à notre condition d’être, devons alors dire que nous sommes violents par nature ? Lever une ambigüité semble nécessaire avant de poursuivre : le conflit serait-il synonyme de la violence ? Nous répondons par non dans la mesure où la violence est la solution ultime et que tout conflit ne génère pas forcément de la violence.

Des différends peuvent toujours surgir entre personnes, entre Etats dans la mesure où ne vivons pas dans un monde unidimensionnel. Seulement, le règlement de ces différents se fait de plusieurs manières comme par la discussion, la négociation. Donc, ce qui menace la paix ce n’est point les conflits en tant que tels mais l’utilisation de la violence comme mode résolution des conflits. Ainsi, si nous parlons d’utilisation de la violence, nous la percevons comme outil pour sous-entendre qu’elle n’est ni un trait de personnalité, ni une émotion comme pourraient le laisser penser certains. Nous percevons la violence comme un outil, de derniers recours parmi les multiples outils dont disposent les humains pour se protéger contre les agressions et la mort. Ainsi perçue, sa place devrait alors être dans le coffre-fort de notre être. La violence serait donc évitable mais elle ne l’est pas depuis 1945, le monde a connu peu de jours de paix. Selon les Nations Unies la paix est une construction et qui se préserve par l’action de tous les jours. De ce fait elle est instable et peut à tout moment être remise en cause. Ainsi, la maintenir doit aller au-delà du simple dépôt des armes. Elle est en grande partie liée à la pauvreté, aux injustices. Cependant, la violence peut être alimentée par des groupes qui y ont intérêt afin de garder le pouvoir ou faire des affaires.

 A la suite d’une proposition faite par l’UNESCO, l’Assemblée générale des Nations Unies a défini en 1998 (résolution A/52/13) la culture de la paix comme un ensemble de valeurs, d’attitudes et de comportements qui rejettent la violence et inclinent à prévenir les conflits en s’attaquant à leurs causes profondes et à résoudre les problèmes par la voie du dialogue et de la négociation entre les personnes, les groupes et les nations. La Déclaration et le Programme d’action des Nations Unies sur une culture de la paix (résolution A/53/243) appelle chacun – gouvernements, société civile, médias, parents, enseignants, politiques, scientifiques, artistes, ONG et tout le système des Nations Unies – à assumer ses responsabilités en la matière.

 Enfin, la religion semble aussi véhiculer les passions les plus guerrières et les actions les plus pacificatrices. Elle peut servir de vase communicant de violence et de paix. René Girard, anthropologue français, a proposé une théorie générale sur l’origine du social à partir de l’étude de la place et de la fonction du sacrifice dans les sociétés dites primitives. Il a ainsi contribué à dévoiler des rouages de la violence au sein même du comportement humain et de la constitution du lien social. Selon lui, quand la religion pousse à la violence et à l’affrontement, elle cache souvent d’autres causes de conflit ; et quand elle aide au processus de paix, elle sert plutôt à révéler et à dire ce que dans la logique guerrière ne peut pas être dit. Quand elle est revendiquée comme cause de violence elle intègre et homogénéise toutes les différences identitaires sous l’identité confessionnelle. Quand elle devient instrument de paix, quand elle rend possible le pardon et la réconciliation, elle désintègre pour unir autrement. La religion ‘contient’ donc la violence dans les deux sens du terme contenir : elle la recèle et lui fait barrage ; elle la porte et l’arrête ; elle l’enflamme et l’endigue. Le sacrifice constitue en lui même un acte violent et de ce fait recèle la violence, et en même temps il apaise les violences intestines et empêche les conflits d’éclater. Girard explique ainsi à travers le sacrifice, la constitution et la stabilité des sociétés primitives. Mais à travers cette théorie du sacrifice, il dévoile la logique du sacré. La violence et le sacré apparaissent comme inséparables. Le sacré dans le religieux primitif apparaît comme une ‘combinaison étrange de violence et de non-violence’. Il domestique la violence, la règle, l’ordonne, la canalise, afin de l’utiliser contre toute forme de violence proprement intolérable. Le sacré permet ainsi de passer d’une violence pernicieuse à une violence bénéfique.

Le débat sur l’externalisation des services publics en France: l’exemple de l’eau

En France, l’évolution de la distribution d’eau potable prend place dans un contexte d’interrogation sur l’évolution des services publics, et notamment dans le débat sur les Services d’intérêt économique général (SIEG).

L’environnement géopolitique et économique de l’activité des sociétés d’eau a vécu une révolution à partir des années 80. En France, la crise financière provoquée par la désinflation a rendu aigu l’endettement des collectivités locales, ce qui a pu paralyser leur capacité d’action, malgré l’abaissement des taux d’intérêt. La crise urbaine a conduit à des choix dans l’allocation des ressources budgétaires et à la poussée des zones périurbaines qui a renchéri le coût de gestion des quartiers. Elles ont constaté que les régies d’eau n’avaient pas suffisamment constitué de réserves d’amortissement et de modernisation des réseaux et que trop de réseaux n’étaient plus performants et exigeaient une rénovation intense. Or, les normes environnementales requéraient la mise en œuvre de programmes d’investissement spécifiques (traitement des eaux de pluie, qualité des conduites, élévation des critères pour les stations d’épuration, etc.)La loi de 1992 a cristallisé ces exigences, mais la directive européenne sur l’obligation faite aux collectivités de plus de 15.000 habitants de récupérer et de traiter leurs eaux usées (à partir de 2001) a amplifié le mouvement d’investissement. Ce qui s’est traduit en France par la Loi SAPIN de 1993, amendée en 1995 relative à la procédure pour l’attribution de contrats de délégation). Cela a conduit les autorités locales a favorisé l’externalisation de la gestion des réseaux d’eau par le biais des concessions.

Des municipalités gérées par des partis de droite ont eu tendance à favoriser une telle mutation, car la France est entrée dans un processus de libéralisation inspiré des valeurs néo-conservateurs anglo-saxonnes, mais le mouvement a largement dépassé les clivages politiques. Des villes ont intensifié l’externalisation, telles Bordeaux en faveur de la Lyonnaise des eaux, Paris avec un partage entre Lyonnaise des eaux pour la rive droite et la Générale des Eaux pour la rive gauche dans le cadre d’affermage de la gestion en 1984 pour 25 ans, Grenoble en faveur de la Lyonnaise des Eaux, tandis que Lyon restait fidéle à la Générale des Eaux dans le renouvellement des concessions de l’agglomération. L’externalisation de la gestion des services publics est devenue l’un des mots d’ordre d’un management néo-libéral en Europe, plus largement au nom de l’abaissement des coûts de gestion et de performance (moins de ressources-hommes, plus de qualité, plus de services rendus au client par rapport au statut de simple usager.

Ce qu’on peut constater c’est l’externalisation des services d’eau suit aussi ce mouvement de balancier entre régie publique et délégation. Et le rôle de l’Etat a été déterminant dans le choix du modèle marchand ou non marchand .