ENJEUX DE PARTENARIAT DANS LA GOUVERNANCE DES SERVICES URBAINS LOCAUX DE L’EAU : Entre arrangements pratiques, ségrégations socio-spatiales et stratégies de contournements institutionnels

Aujourd’hui, la problématique-Eau a accédé au rang de question mondiale. Elle est devenue un sujet de préoccupation majeure qui, du point de vue de ses impacts, transcende le local et le cadre des espaces nationaux pour s’ériger en un problème planétaire. Son accès demeure un enjeu économique et géopolitique surtout dans les grandes villes des pays en développement où, selon les projections, au cours des trois prochaines décennies, leur population s’accroitra de 60 millions d’individus par an.

Entre 1950 et 1970, alors que démarre l’urbanisation dans la plupart des pays en développement, les municipalités ont joué un rôle direct dans la distribution d’eau. Mais confrontées à des déficits chroniques, les Institutions financières internationales les ont incitées à rétrocéder le service d’eau à des entreprises privées. Et plus tard on va assister à une présence de plus en plus croissante des ONG comme des « organismes d’intermédiation ».

L’eau est un objet complexe parce que transversal. Elle est à la fois un bien social, économique et environnemental. Ces 3 dimensions correspondent à la définition du développement durable qui doit être au cœur de toute stratégie gestionnaire. Mais force est de reconnaître aussi que L’équilibre de ces 3 dimensions est difficile.

Le local devrait être au cœur du système de gouvernance. Aucune politique de l’eau ne peut être efficace sans une répartition claire des responsabilités entre autorités publiques, opérateurs de services, usagers, bailleurs de fonds.

Au Sénégal, l’ « échec social » de l’Etat a poussé les IFIs à instaurer un schéma de gouvernance multi-acteurs (voir graphique ci-dessus). Le modèle de partenariat (public/privés/ONG/associations d’usagers) mis en place au Sénégal pour gérer le service de l’eau, ne correspond pas à proprement parler à une décentralisation, puisque ce ne sont pas des entités administratives ni des institutions politiques locales qui reçoivent la délégation de gestion. Le modèle de gestion déléguée mise en place repose sur un principe de participation et de responsabilisation des populations, à la fois, dans la gestion du réseau et dans son financement. Le paiement de l’eau est censé assurer la pérennité du service en recouvrant les coûts de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement des installations. On peut donc penser qu’il pourrait y avoir une certaine concurrence entre associations d’usagers et collectivités locales pour le contrôle des fonds dégagés ; entre privés et publics pour une régulation démocratique ou marchande ; une concurrence accrue entre ONG auxquelles les IFIs font de plus en plus appel comme agence d’exécution des projets et les institutions publiques nationales qui sont davantage contournés.

Ce rôle et cette présence croissants des ONG dans la nouvelle gouvernance des services urbains de l’eau sont rendus possibles par un certain nombre de facteurs : la non transparence, la corruption et le clientélisme qui prennent des proportions sans cesse croissantes. La prégnance de ces facteurs rend la plupart des pouvoirs publics des pays en développement incapables d’assurer l’accès aux services essentiels des populations. Face à cet « échec social » des Etats, les IFIs vont inventer des stratégies qui consistent à recourir aux services des ONG pour la mise en œuvre, la réalisation d’infrastructures, de programmes dans ces pays en développement. Une question de recherche se dégage : cette reconfiguration institutionnelle des services urbains de l’eau qui se complexifie sans cesse relève t-elle de changements profonds ou s’agit-elle tout simplement de ce que Michel de Certeau appelle des « arts de faire » de la part des IFIs?

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Michel de Certeau : « l’invention du quotidien. 1/Arts de faire ». Ed. Gallimard, Paris, 1990

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Banque Mondiale : « Développement durable dans un monde dynamique. Améliorer les institutions, la croissance et la qualité de vie ». Rapport sur le développement dans le monde. Ed. ESKA, 2003, 291p

L’échec de l’articulation des échelles de la gouvernance de l’eau au Sénégal

The exogenous institutional transformations in water services management will facilitate governance complexity. In fact water services governance involving mainly local public authorities and communities will turn into governance with multiple actors. Yet, with no sustainable regulation, water governance fails. The disruptive articulation of the different governance scales being well understood, it reveals the fusion of politic and administration authorities, the emergence of independent networks, the occurrence of new rules and local arrangements that weaken the prescriptive foundations of the new governance.

 

L’eau peut-elle être un enjeu électoraliste ?

L’évocation du contexte politique sénégalais, surtout préélectoral, peut sembler incongru, quand on veut saisir l’opération de traduction pour un bien public comme l’eau. Mais l’analyse de la formation de l’Etat au Sénégal peut être un facteur explicatif important dans la compréhension de cette opération.

L’Etat au Sénégal s’est formé sur le modèle institutionnel de l’Etat métropolitain. Son mouvement a emprunté le concept et la structuration  de l’Etat à l’idéologie européenne du XIXe siècle[1]. Mais, à la différence de l’Etat métropolitain, L’Etat sénégalais s’est bâti sur le  schéma traditionnel d’organisation du pouvoir et les relations que cela induit entre gouvernants et gouvernés. Dans le schéma traditionnel, il n’y avait pas de séparation entre le spirituel et le temporel. Ce qui faisait que la personne de l’empereur ou du roi était sacrée. Les gouvernés s’adressaient, par conséquent, à ce pouvoir comme un pouvoir temporel et spirituel à la fois et son détenteur était investi d’un profond respect puisqu’il n’était point contestable. C’est ce qui fera dire Gerti Hesseling que : « les africains voyaient dans l’exercice du pouvoir au niveau national une sorte d’héritage de l’autorité religieuse et tribale précoloniale[2] ». Cette organisation traditionnelle du pouvoir, transparaît encore aujourd’hui, dans l’Etat moderne sénégalais. Ce qui fait que le dépositaire du pouvoir est toujours perçu comme un privilégié. Et c’est là où les aspects clientéliste et de patronage se développent. Les hommes politiques recueillent des voix et des renseignements, et ils se savent assurés d’un certain calme dans leur circonscription ; les clients désirent des crédits, des infrastructures, des emplois et demandent que l’on intercède en leur faveur. Par la forte personnalisation du pouvoir, les clients se regroupent autour de leur patron dont ils attendent aide et assistance en échange de leur suffrage. Cette relation d’échange entre patron et clients passe par des intermédiaires (responsables politiques locaux, hommes religieux, etc) qu’on nomme des « courtiers politiques[3] ».

La bipolarisation de la vie politique sénégalaise entre les partis Socialiste (PS) et Démocratique Sénégalais (PDS) se répercute au niveau de l’espace villageois par la coexistence de comités de soutiens. La compréhension des vrais enjeux qui sous-tendent la gestion de l’eau dans les deux villages ne peut se faire que replacée dans le contexte politique national sénégalais en 2000. Cette prise en compte dans l’analyse du contexte historique qui a favorisé leur conception, mise en œuvre est réalisation et déterminante pour comprendre tous les enjeux qui lui sont liés.

Comme à chaque période préélectorale, les populations sont courtisées. Dans une zone où le pouvoir en place semblait être en ballottage défavorable[4], il importait de mener des actions concrètes afin d’espérer inverser définitivement la tendance. La priorité des populations bien cernée, pour arriver à un tel objectif politique, la réponse la plus indiquée était de traduire, dans un délai court, les promesses en actes. Dans un milieu villageois où une importance est accordée aux actes posés, connus et vus de toute la communauté, des infrastructures hydrauliques semblaient être les mieux indiquées eu égard à leur dimension symbolique mais aussi au caractère vital de l’eau. Avec un point d’eau, les politiques sont conscients que les populations ne diront pas que l’Etat n’a rien fait pour elles puisque c’est visible. De telles réalisations donnent plus de crédits politiques aux personnalités à la base de l’implantation des points d’eau dans le village d’autant plus que généralement en milieu rural, l’arrivée d’une AEP dans un village est corrélée au nom du politique à la base.

Chaque tendance politique, par la réalisation d’infrastructures au niveau communautaire, visait à asseoir beaucoup plus sa légitimité et ainsi orienter le vote des populations vers son appartenance politique. Par leurs capacités de mobilisation des masses villageoises, ces responsables politiques détiennent du pouvoir sur leur famille politique. Mais ils sont conscients qu’ils ne pourraient s’assurer du vote massif de ces populations que s’ils parviennent à réaliser en partie ou en totalité les besoins existentiels de ces masses. Parmi ces besoins, le plus primordial est la fourniture en eau potable de ces populations. Ainsi, une relation de réciprocité, un système d’obligation réciproque, de don intéressé, mutuellement bénéfique, s’instaure entre les responsables politiques (le patron) et les populations (clients) comme le souligne Jean-François Medard : « d’un côté, le patron offrira…des secours économiques ou une aide, de l’autre le client rendra, une aide politique au moment des élections[5]. Seulement, cette relation de réciprocité est plus complexe qu’il n’y paraît en se sens qu’elle est basée sur une relation trinitaire à causalité circulaire : obligation de donner, celle de recevoir et enfin, celle de re-donner. Les populations, conscientes du réservoir de voix que peut constituer leur vote en faveur de telle ou telle tendance politique, le proposent non sans contrepartie. Celle-ci est en général la satisfaction de leurs besoins matériels. Cet accord tacite, une fois noué entre populations et responsables politiques, se transforme en promesse électorale.

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[1] Mamadou Diouf : « Le clientélisme, la « technocratie » et après ? » In Mamadiouf, Momar-Coumba Diop : « trajectoires d’un Etat »

[2] Gerti Hesseling : « Histoire politique du Sénégal ». Editions Karthala, Paris, 1985, p.369

[3] Christian Coulon : « les marabouts de l’arachides »

[4] C’est dans ce cadre qu’il faut inscrire la mise sur pied de plusieurs groupe de soutiens comme celui de Groupe Dagana 2000 : pour la réélection de Abdou Diouf.

[5] Jean-François Médard : « le rapport de clientèle : du phénomène social à l’analyse politique ». In Revue Française de science politique, Année 1979, Volume 26, N°1, p.107, pp.103-131

RISQUES LIES A LA COMPLEXITE DE LA GESTION DE L’EAU

Le secteur de l’hydraulique rurale, malgré le processus de décentralisation au Sénégal, ne fait pas encore parti des compétences transférées. De ce fait, les différentes structures étatiques (DHY et DEM), même s’il existe des services déconcentrés (BPF, DRH, etc.) continuent d’assurer tout le processus de mise en œuvre et réalisation des infrastructures hydrauliques dans les villages.

L’imbrication de leurs objectifs devait les inciter à une plus grande coordination de leurs actions. Mais la rigidité bureaucratique peut aussi, dés fois, les pousser à s’ignorer mutuellement et, par une causalité, compromettre l’objectif recherché. Les responsables politiques locaux exercent une pression sur l’autorité politique à travers les organes du pouvoir (commissions parlementaires, ministres, cabinets ministériels, hauts fonctionnaires de l’administration, etc.). Pour la plupart, ces pressions se manifestent par l’abus de leurs relations à la plus haute sphère de décision de l’Etat, de leur entrée facile au niveau du ministre de l’hydraulique qui est soit leur «camarade » de parti, soit leur collègue, etc. pour imposer la prise en compte de ces villages dans le système de programmation du ministère de l’hydraulique. L’ensemble de ces accords tacites entre responsables politiques et populations, transformés en promesses électorales, va constituer un système de programmation à côté de celle officielle.

En pratique, si par exemple l’Etat, par l’intermédiaire du ministère de l’hydraulique, avait programmé la réalisation d’ouvrages hydrauliques dans ces villages, dans une perspective temporelle assez longue, l’action des responsables politiques pourrait consister à faire en sorte que ces réalisations soient inscrites dans l’urgence. Ces responsables politiques exercent une pression sur l’autorité politique qui, à son tour, exerce une pression sur ses propres agents pour la réalisation, dans un délai court, des innovations techniques et le plus souvent avant les échéances électorales. De telles pressions exercées sur les agents et techniciens de la DHY et de la DEM font que ces derniers sont obligés d’éluder plusieurs phases, plusieurs missions de terrain, indispensables avant l’implantation des réalisations dans les villages.

Confrontés à des exigences assez contradictoires, ces agents et techniciens ne sont pas non plus dépourvus de toute stratégie non sans risques. Pour satisfaire l’exigence de l’autorité politique dont ils dépendent d’une part, et ne disposant pas assez de temps matériel pour mener à bien toutes les phases du projet d’autre part, leur stratégie consiste à réaliser ces infrastructures dans l’approximation, tout en se disant qu’une fois les échéances électorales terminées, ils reviendront sur les infrastructures pour les mettre aux normes. Face aux pressions multiples, conjuguées à une forme d’allégeance des agents et techniciens de l’hydraulique au Parti-Etat, les deux programmes d’action dans les villages ont été réalisés dans la précipitation. Ce qui peut avoir comme conséquence le non-respect de toutes les missions de terrain. Au plan de la gestion participative, le système de gestion rationnelle introduite, avec ses contraintes, à défaut de pouvoir se greffer à la situation locale villageoise, va se superposer à celle-ci, créant une superposition de deux systèmes de valeurs. En se défaisant partiellement de la gestion, l’Etat a laissé des espaces dans le mode d’organisation et de fonctionnement du service de l’eau. De nouveaux acteurs locaux villageois ou politiques vont profiter de ces espaces laissés en déshérence par l’Etat pour s’imposer comme des acteurs incontournables dans la gestion quotidienne du service de l’eau.

En servant de courroie de transmission entre les pouvoirs publics et les populations lors de la phase de mise en œuvre des programmes d’action, certains responsables politiques locaux et acteurs villageois ont su accroître leur pouvoir et légitimer leur position en cultivant une politique du secret. Celle-ci a pour but de contribuer à la maximisation de leur pouvoir afin de préserver des zones d’incertitudes et de se rendre indispensables comme le souligne Michel Crozier : « Aussi longtemps qu’un peu d’incertitude subsiste dans l’exercice de sa tâche, le plus humble des subordonnées gardera la possibilité d’user d’un certain pouvoir discrétionnaire ». La logique de médiation développée par les responsables politiques locaux s’appuie sur leur pouvoir d’intervention qui entraîne alors une plus forte reconnaissance locale. Ce qui conforte leur légitimité. Le pouvoir d’intervention serait alors un puissant levier de légitimation qui s’appuie généralement sur leur réseau relationnel au niveau du système politico administratif national. Face à un pouvoir centralisé en déshérence, un Etat déliquescent caractérisé par un système administratif poreux, incapable de se donner les moyens de sa politique, un fossé se crée entre l’Etat et ses citoyens. Les responsables politiques locaux tirent alors habilement profit de cette situation en servant d’interface entre le central et le local. Leur stratégie va alors s’appuyer sur un jeu subtil, à la fois sur un appareil administratif formel et sur des exceptions informelles, fréquentes et quasi-légitimes. Mais leur pratique d’intervention ne sera pas sans implication : une dette politique et une base de confiance réciproque .

La logique d’assistance se concrétise par les aides publiques ou politiques. L’implantation des AEP dans ces deux villages ne relève pas, en réalité même si elle s’en réclame, du système de programmation officiel de l’Etat. Ces villages ont pu bénéficier de ces réalisations notamment grâce à un concours de circonstances : la volonté du Parti au pouvoir de reconquérir cette région du nord du Sénégal. Cette volonté politique et insidieuse a trouvé sa justification sociale aux démarches longtemps entreprises, sans succès, par les acteurs locaux pour bénéficier d’un accès à l’eau potable. Si l’objectif apparent pour l’autorité politique c’était de répondre aux doléances anciennes des populations, il n’en demeure pas moins que la raison principale à l’origine de ces réalisations est politique. De ce fait, la demande sociale ne serait qu’un apparat, un voile pudique de falsification des raisons profondes à l’origine de l’arrivée des réalisations dans ces deux villages. Les acteurs sociaux locaux sont conscients de cet état de fait. C’est pourquoi ils s’inscrivent résolument dans une logique d’assistance qui se révèle dans les moments de rupture du service de l’eau dans ces villages. A chaque panne des infrastructures hydraulique, les comités de gestion activent le levier politique pour trouver les moyens financiers nécessaires pour réparer les pannes.