échelles, temporalitès et acteurs dans la gouvernance de l’eau au Sénégal

Face au constat d’une raréfaction de la ressource et devant l’urgence de trouver des alternatives pour éviter les prédictions alarmistes annoncées, des rencontres, des conférences, des forums sur l’eau se programment, se tiennent et se succèdent. Les Institutions internationales se relayent et des engagements sont pris.

Dans la recherche de solutions efficaces, le second « Sommet de la terre » à Rio en 1992 a fait ressortir une idée forte : celle de participation de l’ensemble des parties prenantes impliquées dans la mise en œuvre d’une politique. Plus généralement, ce sommet a mis en avant la notion de « gouvernance participative » qui retranscrit la volonté de faire participer les populations locales à la mise en œuvre de la politique. La gestion en commun des ressources naturelles, en modifiant le régime de propriété, fondant une propriété commune avec ses règles et sanctions, apporte une pièce nouvelle à l’édifice des modes de gestion des ressources.

Jusqu’au début des années 1980, L’Etat sénégalais prenait tout en charge : de la construction des infrastructures hydrauliques à leur exploitation. Mais compte tenu d’effets structurels, il a commencé à se désengager de son rôle centralisateur. C’est alors qu’il s’est saisi de la Décennie Internationale de l’Eau Potable et de l’Assainissement (1981-1990) pour mettre en place une nouvelle politique en matière d’hydraulique rurale avec comme objectif, un désengagement à terme de certaines de ses fonctions régaliennes et une plus grande responsabilisation des populations dans la gestion de l’eau. 

Depuis les politiques de décentralisation, les structures déconcentrées de l’Etat qui disposaient, en principe, du monopole de la gestion publique locale doivent dorénavant composer avec les collectivités locales élues. Parallèlement, de nombreux acteurs non-étatiques ont émergé, dans le contexte de démocratisation. L’élection des collectivités locales au suffrage universel a favorisé la création d’un champ politique local autour d’une compétition pluraliste. Les partis politiques tendent à s’implanter au niveau local et à participer à l’action publique. Les usagers s’organisent autour de comités de gestion villageois censés défendre les intérêts des usagers. Des acteurs plus « traditionnels » de l’espace public local demeurent présents : ce sont les notables (chefs coutumiers et responsables politiques locaux).

Dans un tel contexte, l’action publique tend à se complexifier, notamment à travers un élargissement du spectre des acteurs impliqués. La gouvernance est désormais devenue multi acteurs. Différentes échelles (étatique, locale, villageoise) sont tenues d’interagir, créant une situation complexe qui transforme la gestion durable de l’eau en une constellation assez composite d’intérêts divergents, de logiques contradictoires. Dés lors, comment concilier ces diverses temporalités propres à la durabilité? A quelles échelles doit s’effectuer la gouvernance ? Centrale, locale ou communautaire ?  Enfin, quand la gouvernance de l’eau est marquée par l’opacité et le clientélisme politique, les dispositifs institutionnels de participations peuvent-ils favoriser une régulation plus démocratique ? 

Politiques de l’eau en milieu rural au Sénégal

Entreprises depuis l’époque coloniale, les politiques de l’eau au Sénégal ont connu un regain d’intérêt suite aux cycles de sécheresses consécutives entre 1970 et 1973. Cette crise de sécheresse qui frappa la plupart des Etats soudano sahéliens, en particulier le Sénégal, a contribué à mettre au premier plan le problème de l’eau dans ce pays. Pour faire face à cette crise, de nombreuses solutions furent proposées parmi lesquelles celles qui s’inspirent d’abord du rapport Berg de la Banque Mondiale et du plan d’action de Lagos dans les années 1980. Ensuite celles des années 1990 et 2000 notamment lors des forums et conférences de Marrakech en 1997, de la Haye en 2000, de Bonn en 2001, de Johannesburg en 2002 et de Kyoto en 2003. Ces rencontres ont permis de cerner les grands enjeux liées au secteur de l’eau afin de dégager l’urgente et absolue nécessité d’une gestion et d’une exploitation rationnelles de la ressource comme stratégies de réalisation des Objectifs de développement du Millénaire (OMD) des Nations -Unies.

Les politiques de l’eau, dans le milieu rural sénégalais, sont centrées sur l’hydraulique pastorale, l’hydraulique agricole et plus tardivement l’hydraulique domestique. Le problème de l’eau en milieu rural s’est posé depuis l’époque coloniale et par rapport auquel l’administration coloniale a essayé d’apporter des solutions. Sa politique s’articulait autour de deux secteurs : l’hydraulique pastorale et celle agricole. Une telle option de la part du colonisateur, même si elle a contribué à l’ébauche de solutions avait un soubassement idéologique. En effet, l’objectif apparent fut de résoudre le problème de l’eau dans les campagnes sénégalaise. Cependant, un objectif plus implicite sous-tendait la politique coloniale: celui d’organiser les points d’appui nécessaires à la pénétration coloniale qu’étaient Saint-Louis puis Dakar et qui pouvaient servir de traits d’union entre la métropole et toute action d’envergure vers l’intérieur du pays.

Au-delà du diptyque Public/Privé : la res communis omnium

Comme solution à la tragédie qui menace notre planète face à la surpopulation, Garett HARDIN avance comme unique solution soit la propriété privée qui donne au propriétaire le droit d’interdire l’accès à la ressource, celui de décider librement de l’usage de cette ressource et de la transmettre dans les limites du respect de la loi, soit l’avènement de la propriété publique qui donne à la puissance étatique le libre choix dans les usages de la ressource. Il revient alors à l’Etat de contrôler l’accès ainsi que les modes de transmission de la ressource en vue de sa gestion pérenne. La confusion entretenue par HARDIN entre les situations d’accès libre à la ressource et la propriété commune a engendré de nouveaux développements. Ces derniers s’attèlent, dans un premier temps, à montrer qu’il existe un fossé entre le libre accès et la propriété commune. Celle-ci se différencierait du premier dans lequel il n’ y a pas de règles d’accès. L’accès libre entraîne la surexploitation de la ressource : c’est « la tragédie des communs » décrite par HARDIN en 1968. La propriété commune relèverait alors d’une appropriation collective de la ressource.

La théorie de Garett HARDIN, avec sa « tragédie des communs », ouvre un véritable front idéologique. En effet, l’Ecole des « Commons Goods » sous l’égide d’Elinor OSTROM  va,  à partir des travaux de terrains sur de petites communautés, montrer que des régulations collectives peuvent être en phase avec des objectifs à long terme. Les travaux d’E. OSTROM, au sein de l’International Association for the Study of Common Property, sur l’efficacité potentielle des Commons (ressources en bien commun) vont contribuer à nourrir un nouveau paradigme dans le champ du développement durable, celui du transfert de la gestion, voire de la propriété des ressources renouvelables aux « communautés locales ».

Quand Malthus et HARDIN s’invitent au débat sur l’eau.

Le débat actuel sur l’eau qui oppose les champs de l’économie et de l’économie politique ne peut se comprendre sans une analyse diachronique en abordant les travaux précurseurs de Thomas MALTHUS et Garett HARDIN.

Au XIXe, dans son essai sur le principe de la population, Thomas MALTHUS fît une prédiction alarmiste qui jeta les politiques dans l’embarras. En étudiant la croissance démographique, il annonça qu’avec un tel rythme d’accroissement de la population mondiale, cette augmentation devancerait la production agricole. La conséquence inhérente à ce déséquilibre entre croissance démographique et agricole est une disharmonie entre les « bouches à nourrir » et l’offre alimentaire. Ainsi, cette disparité mènerait inéluctablement à des suites ininterrompues de famines, des pénuries alimentaires avec comme corollaire une mort prématurée qui viendrait, sous une forme ou une autre, frapper la race humaine. Cette vision des pénuries est transposée dans le débat sur l’eau.

 En 1968, le biologiste Garrett HARDIN développe la théorie dite de « La tragédie des communs » en réponse aux problèmes de la surpopulation de la terre, considérée comme un système fini. L’auteur, dans la perspective de Malthus, veut montrer que la terre ne peut pas, à long terme, assimiler la croissance démographique qu’elle vit. De ce fait, il est urgent que des décisions soient prises pour limiter la liberté de chacun de procréer.

De l’Ecole des Property rights au Common-Pool ressources

Si l’unanimité sur la rationalisation de la gestion est acquise, il en est tout autre sur la forme ou mode de gestion à privilégier. Les débats sur l’eau entre les différents acteurs engagés (chercheurs, praticiens, universitaires, société civile, usagers, Etats, entreprises privées, institutions financières internationales) autant ils sont révélateurs de la complexité de l’eau eu égard à sa transversalité, autant ils peuvent être empreints d’idéologies. Mais pour mieux analyser les différentes positions, il importe d’articuler, dans l’analyse, la diachronie à la synchronie. Ce débat va opposer deux argumentaires, deux groupes d’acteurs : les partisans d’un droit fondamental à l’eau et ceux qui considèrent l’eau comme un besoin. Mais plus qu’une simple opposition, c’est deux conceptions juridiques et philosophiques différentes des biens publics qui sont en présence et qui peuvent renvoyer à deux cultures dissemblables. 

La première, anglo-saxonne, est individualiste et jurisprudentielle. Elle soutient que l’appropriation privée de l’eau permet sa meilleure gestion. La seconde, issue du droit romain est communautariste et réglementaire. Elle considère que favoriser l’appropriation privée de l’eau c’est aussi favoriser l’accumulation pour certains au détriment d’autres. Et pour des besoins vitaux comme l’eau cette appropriation privative est inacceptable d’où la nécessité de sa gestion régalienn­neG. Ces deux conceptions renvoient à deux champs disciplinaires selon Philippe HUGON: l’économie qui mobilise les jeux des intérêts et confiante dans les outils économiques ; et l’économie politique qui pose la question des valeurs, finalités et donc des décisions politiques. 

L’eau comme bien public mondial (BPM) : nouveau référentiel, potion palliative ou simple désir œdipien ?

Depuis la publication de l’ouvrage de Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN : “Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century” en 1999 par le PNUD, il  peut être noté un regain d’intérêt pour les  biens publics. Il se traduit par l’appropriation de ce concept aussi bien par les organisations de coopération internationale, le monde universitaire, les institutions financières internationales, la société civile, etc.  Mais si l’engouement pour le concept de « bien public mondial » (BPM) est certain, quelle réalité recouvre-t-il ? Est-il un nouveau paradigme au sens kuhnien ou, comme s’interrogent François CONSTANTIN et Philippe HUGON, « le désir de relancer une politique essoufflée, la volonté de ravaler un acquis défraîchi, soit une vraie auberge espagnole », terreau fertile légitimant de revendications corporatives et particularistes ? Ou plutôt ne serait-il pas, en définitive, que la simple matérialisation d’un fantasme luciférien ?

« Temporalités et acteurs dans le Développement : Exemple dans la gouvernance de l’eau au Sénégal »

Lors du sommet de Johannesburg en 2002, la pénurie d’eau était perçue comme le désastre le plus menaçant auquel notre planète se trouve confrontée. La prise en compte de la durabilité dans sa gestion était présentée comme la seule alternative viable. La dimension de la temporalité est à l’origine du concept de « gestion durable de l’eau ». Celle-ci peut être posée de deux points de vue[1] : l’accès à l’eau potable pour tous, dune part, et sa préservation pour les générations futures, de l’autre. « La gestion durable de l’eau » marque, du coup, le passage à une nouvelle étape de la croissance.

 

Pour appréhender la croissance, du concept de l’accumulation du capital et du travail, on est passé à celui du développement endogène, auto-centré ou auto-entretenu pour, avec le l’introduction du long terme, aboutir à celui de développement durable. La gestion durable de l’eau a procédé au renouvellement d’étape vers la quête de la croissance. L’introduction du moyen-long terme dans les politiques de développement marque une rupture avec les programmes d’aides économiques axés sur le court terme. Mais comment mettre en pratique cette nouvelle approche de gestion de l’eau? Cette intérrogation se décline comme suit : Comment concilier ces diverses temporalités propres à la durabilité ? cette question des temporalités met en avant une réflexion autour de la notion de gouvernance. La gestion durable de l’eau mettrait alors en jeu une diversité d’acteurs, aussi bien en amont qu’en aval du processus décisionnel, dont les comportements et les stratégies sont multiples. Dés lors, le jeu institutionnel, socio-politique, sur la ressource devrait être pris en compte. Cette diversité d’acteurs sociaux implique de prendre en compte les logiques d’action multiples mais aussi la complexité qui caractérise chaque acteur (usager-habitant-citoyen). Ce qui pose le problème de la régulation autour de la gestion, et surtout de la divergence d’horizon temporel entre acteurs (Etat, populations, techniciens, privés, etc…) impliqués dans le processus.

 

Aux vues des stratégies retenues pour l’atteinte des objectifs de développement du millénaire (OMD), la gestion durable devient, un enjeu majeur pour le Sénégal. Le désengagement de l’Etat va favoriser l’émergence de nouveaux acteurs. Toute la difficulté tiendrait alors à la gestion de la pluralité des acteurs aux objectifs et stratégies parfois concurrents et contradictoires. Lorsque ces logiques s’affrontent, l’eau devient un réel enjeu de pouvoir. Le conflit devient le moyen d’expression de ces contradictions et antagonismes entre acteurs. Comment concilier le temps politique (mandat) à celui des actions  et de réalisations des infrastructures (durée du plan)? A quelles échelles doit s’éffectuer la planification ? central, local ou communautaire?

 

La gestion durable se construit à travers la conflictualisation de rapports sociaux opérée par des acteurs engagés du côté de l’Etat, des systèmes politico-institutionnels et des organisations sociales. Dans cette communication, il s’agira d’analyser, dans une double perspective (diachronique et synchronique) comment l’hétérogénéité d’acteurs, produisant une diversité de pratiques, dans un cadre spatio-temporel défini et englobant un tissu de relations complexes, peut déboucher sur des interactions conflictuelles entre acteurs et faire peser un risque sur le processus de gestion.

 

Mots clés : eau, gouvernance, gestion durable, temporalités, échelles, acteurs, complexité, Etat, collectivités locales, usagers,

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[1] Jacques VARET : « Eau et développement durable ». In Revue du Palais de la Découverte : « Quelle eau, quelle énergie, quelle alimentation… pour demain ? La complexité du développement durable ». N°310, Juillet Août Septembre 2003, pp16-31, p.26

Eau et Développement : échelles, temporalités, acteurs et enjeux autour de la gestion durable du service public de l’eau en milieu rural au Sénégal.

Résumé : La thèse montre, en articulant différentes échelles, comment l’introduction de nouvelles normes de gestion du service de l’eau va susciter ou amplifier des déséquilibres qui existent déjà dans les villages et entre les acteurs.

Du fait de l’introduction d’un nouveau système d’approvisionnement en eau potable, l’Etat a, en même temps, introduit des normes officielles de gestion du service public de l’eau. A défaut de régulation conjointe, ces règles vont se superposer aux logiques socioculturelles des acteurs villageois. Il se crée plusieurs types de légitimés et de légitimations des pratiques des acteurs. Ce qui pose comme problème des heurts entre ces logiques divergentes autour de la gestion de l’eau : des acteurs villageois sont coincés entre différents systèmes de valeurs, des pouvoirs locaux s’opposent pour un positionnement dans l’arène villageoise, des cultures s’affrontent, des structures héritées se superposent à celles nouvelles, créées pour gérer l’eau. Le clientélisme politique s’invite à la gestion. Bref, un ensemble de systèmes avec des boucles de rétro-actions scandent la gestion du service et finissent par créer une situation anomique.

Le dérèglement des normes à l’origine de l’anomie s’explique par l’incertitude née de l’ambiguïté liée à la finalité réelle de l’introduction des Adductions d’Eau Potable dans ces villages. Finalement, cette incertitude a décrédibilisé les normes codifiées de gestion telles qu’elles sont perçues par les villageois.

 

Mots-clefs : Eau, normes, légitimités, gestion durable, logiques, santé, conflits, politique publique, évaluation, régulation, clientélisme, enjeux, pouvoir, anomie.

 

Water and development: scales, temporalities, actors, and stakes around the durable management of the public service of water in Senegalese rural areas

The thesis shows, by structuring several scales, how the introduction of new rules of management of the water service will generate or amplify some imbalances that exist yet in the villages and between the actors.

As a result of the introduction of a new supplying system in drinking water, the State has introduced by the same time several official rules of management of the water public service. For lack of related regulations, these rules will be stackable to the sociocultural logics of the rural actors. Several types of legitimacies and legitimations of the actors’ practices appear. And as a consequence, this leads to clashes between those divergent logics around the management of water: some rural actors are stuck between different systems of value, local authorities confront each other about a positioning in the rural arena, cultures are in direct opposition, inherited structures are stackable to those new, created to manage water. The political clientelism comes to interest itself to the management. In brief, a whole combination of systems, with some buckles of retroactives, scans the management of the service and lead to an anomy situation.

The disturbance of the rules which is the source of the anomy is due to the doubt caused by the ambiguity related to the real purpose of the introduction of the drinking water conveyances in those villages. Finally, this doubt has undermined the credibility of the codified rules of management as they are considered by the village’s people.

 

Keywords: water, durable management, logics, health, legitimacy, conflicts, rules, public policies, evaluation, regulation, clientelism, stakes, authority, anomy

 

 

 

Eau et Développement Durable : Entre compromis gestionnaire et usages conflictuels. Le cas du lac de Guiers au Sénégal

Résumé : Au Sénégal, la politique de développement du Lac de Guiers trouve sa justification dans la volonté de la puissance publique de subvenir aux besoins en eau de la capitale Dakar et de parvenir à l’autosuffisance alimentaire en favorisant le développement des activités agricoles dans la zone. Le système lacustre va polariser des usages multiples comme l’agro-industrie, l’approvisionnement en eau potable rural et urbain, l’agriculture vivrière, l’élevage, le développement rural et, de plus en plus, l’éco-tourisme. De cette diversité d’usages autour de la même ressource, découle une pluralité d’acteurs aux objectifs pas nécessairement identiques, aux logiques, pour la plupart, divergentes et aux moyens inégaux. Trois logiques différentes, à défaut de pouvoir s’articuler, vont s’affronter : traditionnelle des populations riveraines, « développementaliste » de l’Etat sénégalais et marchande des agro-industriels et privés. Les perceptions que les communautés locales avaient de l’eau et de l’espace vont être modifiées par cette nouvelle donne.  Cette article se propose, en partant des systèmes d’action concrets, de montrer comment, en l’absence de tout compromis gestionnaire collectif, l’objectif premier du lac peut être dévoyé et avoir des effets pervers sur l’environnement et la santé publique.