Gouvernance de l’eau au Sénégal et dynamique de l’action collective

Depuis quelques années, le terme de gouvernance est souvent associé au concept de développement durable lorsqu’il s’agit de politique de l’eau.

Ainsi, parvenir à un état de développement durable requiert une gouvernance efficace. Or, celle-ci se réfère implicitement à un compromis sur la gestion transparente, négociée et responsable des ressources. Ce qui suppose que tout système de gouvernance vise à associer tous les acteurs pertinents, tous ceux qui, à des titres divers, ont une légitimité à intervenir dans la gestion de l’eau. Mais cette pluralité d’acteurs aux logiques par forcément compatibles autour d’une même ressource est-elle capable d’une dynamique de l’action en commun ?

Les processus de décentralisation ont comme principe une idée simple : rapprocher les niveaux de prise de décision des populations touchées par celles-ci, pour répondre à deux objectif : réaliser une démocratie locale, une bonne gouvernance, et accroître l’efficacité des programmes d’action et de l’allocution des ressources en général.

Le modèle associatif mis en place au Sénégal pour gérer le service de l’eau, ne correspond pas à proprement parler à une décentralisation, puisque ce ne sont pas des entités administratives ni des institutions politiques locales qui reçoivent la délégation de gestion. L’Etat délègue la gestion de la ressource hydraulique directement aux associations. On peut donc penser qu’il pourrait y avoir une certaine concurrence entre associations d’usagers et collectivités locales pour le contrôle des fonds dégagés.

Le Lac de Guiers au Sénégal: Vers un compromis gestionnaire ?

L’environnement du Lac de Guiers est marqué par une accélération du processus d’aménagements agricoles, une multiplication des formes d’usages de l’eau, une exacerbation des problématiques liées aux différents enjeux, une inquiétude quand à l’évolution de la qualité de l’eau et une revendication au niveau local pour un accès à l’eau, une eau de qualité .

Vu l’importance du lac dans le développement, mais aussi des risques de fragilisation de l’environnement lacustre dus à la multiplication des usages de l’eau et aux dynamiques conflictuelles, une régulation globale de l’utilisation de l’eau, fondée sur un compromis gestionnaire, s’impose. C’est dans cette perspective que l’Etat sénégalais a mis en place, en 2002, la Cellule de Gestion du Lac de Guiers (CGLG) comme organe de régulation qui devient la structure interposée pour la résolution des conflits liés à l’accès à la ressource.

La Cellule de gestion sert de cadre de concertation à vocation consultative. Elle est une structure de participation des usagers à la gestion du lac. De ce fait, elle est au service de l’administration, des collectivités locales et des usagers de l’eau du lac. L’avis de cette cellule se rapporte à toute les questions qui touchent la planification, la valorisation et la réglementation de l’exploitation des ressources en eau. Mais cette agence de gestion, en ne parvenant pas à réunir la pluralité des acteurs éparpillés autour du lac et dont leurs activités sont les moins valorisées court le risque de n’être encore qu’une bureaucratie de plus très éloignée des préoccupations de certaines catégories d’usagers du lac.

échelles, temporalitès et acteurs dans la gouvernance de l’eau au Sénégal

Face au constat d’une raréfaction de la ressource et devant l’urgence de trouver des alternatives pour éviter les prédictions alarmistes annoncées, des rencontres, des conférences, des forums sur l’eau se programment, se tiennent et se succèdent. Les Institutions internationales se relayent et des engagements sont pris.

Dans la recherche de solutions efficaces, le second « Sommet de la terre » à Rio en 1992 a fait ressortir une idée forte : celle de participation de l’ensemble des parties prenantes impliquées dans la mise en œuvre d’une politique. Plus généralement, ce sommet a mis en avant la notion de « gouvernance participative » qui retranscrit la volonté de faire participer les populations locales à la mise en œuvre de la politique. La gestion en commun des ressources naturelles, en modifiant le régime de propriété, fondant une propriété commune avec ses règles et sanctions, apporte une pièce nouvelle à l’édifice des modes de gestion des ressources.

Jusqu’au début des années 1980, L’Etat sénégalais prenait tout en charge : de la construction des infrastructures hydrauliques à leur exploitation. Mais compte tenu d’effets structurels, il a commencé à se désengager de son rôle centralisateur. C’est alors qu’il s’est saisi de la Décennie Internationale de l’Eau Potable et de l’Assainissement (1981-1990) pour mettre en place une nouvelle politique en matière d’hydraulique rurale avec comme objectif, un désengagement à terme de certaines de ses fonctions régaliennes et une plus grande responsabilisation des populations dans la gestion de l’eau. 

Depuis les politiques de décentralisation, les structures déconcentrées de l’Etat qui disposaient, en principe, du monopole de la gestion publique locale doivent dorénavant composer avec les collectivités locales élues. Parallèlement, de nombreux acteurs non-étatiques ont émergé, dans le contexte de démocratisation. L’élection des collectivités locales au suffrage universel a favorisé la création d’un champ politique local autour d’une compétition pluraliste. Les partis politiques tendent à s’implanter au niveau local et à participer à l’action publique. Les usagers s’organisent autour de comités de gestion villageois censés défendre les intérêts des usagers. Des acteurs plus « traditionnels » de l’espace public local demeurent présents : ce sont les notables (chefs coutumiers et responsables politiques locaux).

Dans un tel contexte, l’action publique tend à se complexifier, notamment à travers un élargissement du spectre des acteurs impliqués. La gouvernance est désormais devenue multi acteurs. Différentes échelles (étatique, locale, villageoise) sont tenues d’interagir, créant une situation complexe qui transforme la gestion durable de l’eau en une constellation assez composite d’intérêts divergents, de logiques contradictoires. Dés lors, comment concilier ces diverses temporalités propres à la durabilité? A quelles échelles doit s’effectuer la gouvernance ? Centrale, locale ou communautaire ?  Enfin, quand la gouvernance de l’eau est marquée par l’opacité et le clientélisme politique, les dispositifs institutionnels de participations peuvent-ils favoriser une régulation plus démocratique ? 

Politiques de l’eau en milieu rural au Sénégal

Entreprises depuis l’époque coloniale, les politiques de l’eau au Sénégal ont connu un regain d’intérêt suite aux cycles de sécheresses consécutives entre 1970 et 1973. Cette crise de sécheresse qui frappa la plupart des Etats soudano sahéliens, en particulier le Sénégal, a contribué à mettre au premier plan le problème de l’eau dans ce pays. Pour faire face à cette crise, de nombreuses solutions furent proposées parmi lesquelles celles qui s’inspirent d’abord du rapport Berg de la Banque Mondiale et du plan d’action de Lagos dans les années 1980. Ensuite celles des années 1990 et 2000 notamment lors des forums et conférences de Marrakech en 1997, de la Haye en 2000, de Bonn en 2001, de Johannesburg en 2002 et de Kyoto en 2003. Ces rencontres ont permis de cerner les grands enjeux liées au secteur de l’eau afin de dégager l’urgente et absolue nécessité d’une gestion et d’une exploitation rationnelles de la ressource comme stratégies de réalisation des Objectifs de développement du Millénaire (OMD) des Nations -Unies.

Les politiques de l’eau, dans le milieu rural sénégalais, sont centrées sur l’hydraulique pastorale, l’hydraulique agricole et plus tardivement l’hydraulique domestique. Le problème de l’eau en milieu rural s’est posé depuis l’époque coloniale et par rapport auquel l’administration coloniale a essayé d’apporter des solutions. Sa politique s’articulait autour de deux secteurs : l’hydraulique pastorale et celle agricole. Une telle option de la part du colonisateur, même si elle a contribué à l’ébauche de solutions avait un soubassement idéologique. En effet, l’objectif apparent fut de résoudre le problème de l’eau dans les campagnes sénégalaise. Cependant, un objectif plus implicite sous-tendait la politique coloniale: celui d’organiser les points d’appui nécessaires à la pénétration coloniale qu’étaient Saint-Louis puis Dakar et qui pouvaient servir de traits d’union entre la métropole et toute action d’envergure vers l’intérieur du pays.

La féminité de l’eau

L’eau est au soubassement de toute vie. De ce fait, le parallèle symbolique peut être établi entre la matrice eau et la femme fécondable. A travers l’acte sexuel, les rites d’obtention de la pluie se trouvent analysés par beaucoup de chercheurs. A travers une décomposition du système-monde dans la société Dogon, Marcel GRIAULE nous montre l’importance du mythe et de la cosmologie dans la culture Dogons. L’acte agricole, par une démarche métaphorique, se trouve lié à l’acte conjugal. Ainsi, comme « dans l’union, l’homme ensemence. Il est comme un génie de l’eau qui fait pleuvoir l’eau fécondante sur la terre et la femme, sur les graines des semailles ». L’eau, considérée comme semence divine, va pénétrer la terre par la pluie qui joue le rôle de sperme fécondant à l’image de la semence active de l’homme sur la matrice réceptive de la femme. Cet acte, en même temps qu’il caractérise le modelage d’êtres, assure la poursuite du cycle régulier de la « gémelliparité » selon l’expression de Marcel GRIAULE.

 Gilbert DURAND, pour sa part, lie la liquidité de l’eau à l’élément même des menstrues. A ce propos, il dira « que l’archétype de l’élément aquatique et néfaste est le sang menstruel ». Le sang devient dès lors l’eau sombre à la féminité et au temps « menstruel ». « Le sang menstruel est simplement l’eau néfaste et la féminité inquiétante qu’il faut éviter ou exorciser par tout les moyens (…) Cette eau noire n’est finalement que le sang, que le mystère du sang qui fuit dans les veines ou s’échappe avec la vie par la blessure dont l’aspect menstruel vient surdéterminer la valorisation temporelle».

Ambivalence de l’eau

Comme tous les symboles, l’eau est ambivalente. Elle est fondamentalement un symbole matriciel tout en prenant fréquemment une orientation ponérologique. Comme contenant, de l’eau sort tantôt la vie, tantôt le mal, le pêché ou la mort. « De tout temps, l’homme se sert de l’eau pour exprimer, d’une part, son besoin d’incubation dans l’utérus maternel mais aussi son besoin de naître et d’autre part pour évoquer l’origine mystérieuse des forces du mal qui l’assaillent aussi bien de l’extérieur que de l’intérieur ».

 Cette ambiguïté de l’eau fait que dans certaines mythologies comme Aztéque, le dieu des montagnes et de l’eau Tlaloc est représenté par un masque de serpent à deux têtes. De même, en Inde, le domaine de l’eau est l’apanage de Varuna ce dieu qui a crée et qui maintient l’univers forme un couple antagoniste avec Mitra, associé à la lumière du soleil.

Au-delà du diptyque Public/Privé : la res communis omnium

Comme solution à la tragédie qui menace notre planète face à la surpopulation, Garett HARDIN avance comme unique solution soit la propriété privée qui donne au propriétaire le droit d’interdire l’accès à la ressource, celui de décider librement de l’usage de cette ressource et de la transmettre dans les limites du respect de la loi, soit l’avènement de la propriété publique qui donne à la puissance étatique le libre choix dans les usages de la ressource. Il revient alors à l’Etat de contrôler l’accès ainsi que les modes de transmission de la ressource en vue de sa gestion pérenne. La confusion entretenue par HARDIN entre les situations d’accès libre à la ressource et la propriété commune a engendré de nouveaux développements. Ces derniers s’attèlent, dans un premier temps, à montrer qu’il existe un fossé entre le libre accès et la propriété commune. Celle-ci se différencierait du premier dans lequel il n’ y a pas de règles d’accès. L’accès libre entraîne la surexploitation de la ressource : c’est « la tragédie des communs » décrite par HARDIN en 1968. La propriété commune relèverait alors d’une appropriation collective de la ressource.

La théorie de Garett HARDIN, avec sa « tragédie des communs », ouvre un véritable front idéologique. En effet, l’Ecole des « Commons Goods » sous l’égide d’Elinor OSTROM  va,  à partir des travaux de terrains sur de petites communautés, montrer que des régulations collectives peuvent être en phase avec des objectifs à long terme. Les travaux d’E. OSTROM, au sein de l’International Association for the Study of Common Property, sur l’efficacité potentielle des Commons (ressources en bien commun) vont contribuer à nourrir un nouveau paradigme dans le champ du développement durable, celui du transfert de la gestion, voire de la propriété des ressources renouvelables aux « communautés locales ».

Quand Malthus et HARDIN s’invitent au débat sur l’eau.

Le débat actuel sur l’eau qui oppose les champs de l’économie et de l’économie politique ne peut se comprendre sans une analyse diachronique en abordant les travaux précurseurs de Thomas MALTHUS et Garett HARDIN.

Au XIXe, dans son essai sur le principe de la population, Thomas MALTHUS fît une prédiction alarmiste qui jeta les politiques dans l’embarras. En étudiant la croissance démographique, il annonça qu’avec un tel rythme d’accroissement de la population mondiale, cette augmentation devancerait la production agricole. La conséquence inhérente à ce déséquilibre entre croissance démographique et agricole est une disharmonie entre les « bouches à nourrir » et l’offre alimentaire. Ainsi, cette disparité mènerait inéluctablement à des suites ininterrompues de famines, des pénuries alimentaires avec comme corollaire une mort prématurée qui viendrait, sous une forme ou une autre, frapper la race humaine. Cette vision des pénuries est transposée dans le débat sur l’eau.

 En 1968, le biologiste Garrett HARDIN développe la théorie dite de « La tragédie des communs » en réponse aux problèmes de la surpopulation de la terre, considérée comme un système fini. L’auteur, dans la perspective de Malthus, veut montrer que la terre ne peut pas, à long terme, assimiler la croissance démographique qu’elle vit. De ce fait, il est urgent que des décisions soient prises pour limiter la liberté de chacun de procréer.

De l’Ecole des Property rights au Common-Pool ressources

Si l’unanimité sur la rationalisation de la gestion est acquise, il en est tout autre sur la forme ou mode de gestion à privilégier. Les débats sur l’eau entre les différents acteurs engagés (chercheurs, praticiens, universitaires, société civile, usagers, Etats, entreprises privées, institutions financières internationales) autant ils sont révélateurs de la complexité de l’eau eu égard à sa transversalité, autant ils peuvent être empreints d’idéologies. Mais pour mieux analyser les différentes positions, il importe d’articuler, dans l’analyse, la diachronie à la synchronie. Ce débat va opposer deux argumentaires, deux groupes d’acteurs : les partisans d’un droit fondamental à l’eau et ceux qui considèrent l’eau comme un besoin. Mais plus qu’une simple opposition, c’est deux conceptions juridiques et philosophiques différentes des biens publics qui sont en présence et qui peuvent renvoyer à deux cultures dissemblables. 

La première, anglo-saxonne, est individualiste et jurisprudentielle. Elle soutient que l’appropriation privée de l’eau permet sa meilleure gestion. La seconde, issue du droit romain est communautariste et réglementaire. Elle considère que favoriser l’appropriation privée de l’eau c’est aussi favoriser l’accumulation pour certains au détriment d’autres. Et pour des besoins vitaux comme l’eau cette appropriation privative est inacceptable d’où la nécessité de sa gestion régalienn­neG. Ces deux conceptions renvoient à deux champs disciplinaires selon Philippe HUGON: l’économie qui mobilise les jeux des intérêts et confiante dans les outils économiques ; et l’économie politique qui pose la question des valeurs, finalités et donc des décisions politiques. 

L’eau comme bien public mondial (BPM) : nouveau référentiel, potion palliative ou simple désir œdipien ?

Depuis la publication de l’ouvrage de Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN : “Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century” en 1999 par le PNUD, il  peut être noté un regain d’intérêt pour les  biens publics. Il se traduit par l’appropriation de ce concept aussi bien par les organisations de coopération internationale, le monde universitaire, les institutions financières internationales, la société civile, etc.  Mais si l’engouement pour le concept de « bien public mondial » (BPM) est certain, quelle réalité recouvre-t-il ? Est-il un nouveau paradigme au sens kuhnien ou, comme s’interrogent François CONSTANTIN et Philippe HUGON, « le désir de relancer une politique essoufflée, la volonté de ravaler un acquis défraîchi, soit une vraie auberge espagnole », terreau fertile légitimant de revendications corporatives et particularistes ? Ou plutôt ne serait-il pas, en définitive, que la simple matérialisation d’un fantasme luciférien ?